海关解读行政复议中确定被申请人的七种情况

《中华人民共和国海关行政复议办法》（以下简称“《海关复议办法》”）规定，复议中，作为申请人相对的一方——被申请人，有以下几种情况。
一、公民、法人或者其他组织对海关作出的具体行政行为不服，作出该具体行政行为的海关是被申请人。
《海关复议办法》第十六条规定，“公民、法人或者其他组织对海关作出的具体行政行为不服，依照本办法规定申请行政复议的，作出该具体行政行为的海关是被申请人”。
被申请人与申请人是相对的概念，被申请人就是指被公民、法人或者其他组织认为侵犯其合法权益而向复议机关“投诉”并由复议机关通知参加复议的行政机关。对于海关而言，由于实行的是上一级复议制，复议机关一定是作出具体行政行为的上一级海关，而被申请人则与其他机关一样，一定是作出具体行政行为的海关。行政复议的被申请人一般具备以下几个特征：
一是只要实施了外部行政管理职能的海关或者法律、法规授权的组织，都有可能成为被申请人，而不论其本身是否具有外部行政管理的职权。目前海关实行四级分级，包括海关总署、直属海关、隶属海关、部分基层海关（分为副处级、科级两级海关），同时还包括一些行业协会，如报关协会、口岸协会、两区协会，它们也代海关实行部分管理职能。上述海关和有关协会作出具体行政行为，如果申请人认为该具体行政行为侵犯其合法权益，提请行政复议，即成为被申请人。要强调的是，自然人不能成为行政复议的被申请人，即使具体行政行为由海关工作人员作出，被申请人也只能是该工作人员所属的海关。这是因为公务人员的执法行为代表其所属的机关的意志，属于其所从属的行政机关的行为。二是必须为运用行政权力、作出有争议的具体行政行为的海关或者法律法规授权的组织。作为被申请人，一定是实施了经申请人认为侵犯其合法权益的具体行政行为，并且这个具体行政行为与申请人的合法权益受损之间具有申请人认为的因果关系。海关作为行政机关，一方面代表国家行使行政管理职权，另一方面它也是民事主体，与其他民事主体一样平等参与民事法律关系，后一方面显然不能成为被申请人。同时，虽然它具有行政管理职权，但是它没有实施具体行政行为，或者虽然实施具体行政行为，公民、法人或者其他组织认为该具体行政行为并没有侵犯其合法权益，再或者虽然认为侵犯了合法权益，但是申请人没有向复议机关申请复议，那么该海关也不是被申请人。
二、两个以上海关以共同的名义作出具体行政行为的，以作出具体行政行为的海关为共同被申请人。
《海关复议办法》第十八条规定“两个以上海关以共同的名义作出具体行政行为的，以作出具体行政行为的海关为共同被申请人，向其共同的上一级海关申请行政复议”。
两个以上海关联合作出具体行政行为的情况不多见，但是为防止出现这种情况，有必要对此作出规定。具体例子如下：
（1）如果北京海关与天津海关共同作出一个具体行政行为，公民、法人或者其他组织不服提起复议，海关总署是它们的共同上一级海关，海关总署是复议机关，北京、天津海关是共同的被申请人；
（2）如果北京海关与济南海关共同作出一个具体行政行为，公民、法人或者其他组织不服提起复议，它们的共同上一级海关还是海关总署，海关总署是复议机关，北京、济南海关是共同的被申请人；
（3）如果无锡海关与威海海关共同作出一个具体行政行为，公民、法人或者其他组织不服提起复议，由于它们的上一级海关分别是南京海关和青岛海关，因此，要符合《海关复议办法》“共同的上一级海关”的要求，它们的共同上一级海关也是海关总署。
当然，在上述（2）、（3）中，将海关总署称为北京海关与济南海关、无锡海关与威海海关的共同上级海关更恰当。
三、海关与其他行政机关以共同的名义作出具体行政行为的，海关和其他行政机关为共同被申请人。
《海关复议办法》第十九条第一款规定“海关与其他行政机关以共同的名义作出具体行政行为的，海关和其他行政机关为共同被申请人，向海关和其他行政机关的共同上一级行政机关申请行政复议”。
海关与其他行政机关共同执法的情形也不多见，在口岸上偶尔会涉及海关与商检、海关与边防共同执法的个别案例，在后续监管上会涉及海关与烟草专卖、海关与知识产权局、海关与工商管理等部门共同执法的情形。但是无论哪种情形，都不会有海关与上述部门的直接的“共同上一级行政机关”。海关的上一级机关是海关，而地方相关执法部门的上一级机关有的是上一级业务部门，也有的是本级人民政府。因此，出现海关与其他行政机关共同作出具体行政行为的情形时，公民、法人或者其他组织申请行政复议，复议机关是国务院，海关与其他行政机关是共同被申请人。
四、申请人对海关总署与国务院其他部门共同作出的具体行政行为不服，海关总署和国务院其他部门为共同被申请人。
《海关复议办法》第十九条第二款规定“申请人对海关总署与国务院其他部门共同作出的具体行政行为不服，向海关总署或者国务院其他部门提出行政复议申请，由海关总署、国务院其他部门共同作出处理决定”。

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