解读《中华人民共和国海关办理行政处罚案件程序规定》

　　《中华人民共和国海关办理行政处罚案件程序规定》今年7月1开始实施。《程序规定》的公布施行，是海关行政执法走向法治化的一个重要标志。
　　近年来，我国行政法制建设有了长足发展，行政实体法的立法日益完善，行政程序法的立法进程也明显加快。因此，尽快适应国家行政法制建设需要，加强海关行政程序立法，规范行政执法和行政处罚活动，已成为海关行政法制建设的迫切需要。
　　《程序规定》正是适应这种形势，在规范海关办案程序、行政强制程序等方面作出了详尽的规定。它对海关办案人员、特别是基层的执法人员提出了更高的要求，使海关在这个领域的执法手段更加透明和公开。
　　
　　《程序规定》立法的指导思想
　　
　　（一）严格规范和监督海关办案程序，保障公民、法人和其他组织的合法权益。《程序规定》的价值功能与行政程序法的价值功能一样，主要体现在两个方面，一是有利于行政机关作出行政行为，起到规范和监督行政行为的作用，减少其随意性，同时提高其行政效率；二是使行政相对人可以对行政机关的行为作出预期和判断，从而使其实体权益得到有效保护和法律救济。
　　（二）严格遵循法律保留和法律优先的行政法原则。《程序规定》条款与上位法保持高度一致，并注重与海关相关法规、规章协调一致。对海关以往的一些没有上位法依据又影响行政相对人权益的执法程序作了调整和修改，如邮寄送达法律文书送达回证没有寄回的，以往的做法是自邮件寄出15日后视为送达，但没有直接的上位法依据，《程序规定》第二十二条中对其规定为“送达回证没有寄回的，以挂号信回执或者查询复单上注明的收件日期为送达日期”。
　　（三）充分体现公正、公开、效率和便民的行政法原则。通过公开海关办案程序，如公开海关办理行政案件中的调查、审理、执行各操作环节及衔接过程等办案流程，增强行政执法的透明性，切实体现行政公开的原则；通过规定简单案件处理程序，体现了海关行政案件处理过程中的便民原则。
　　（四）保证办案程序的可操作性。结合海关执法实际，注意兼顾全国各关区的执法特点和差异性，注重实际可操作性，避免规定得过于繁琐或者过于原则。
　　（五）借鉴海关办案实践经验，保证执法稳定性和连续性。对海关以往制定的有关办案程序规范，经实践证明切实可行的条款和执法实践中一些好的经验，在不与上位法冲突的前提下，尽量纳入本规定，以保证执法的稳定性。
　　
　　《程序规定》的基本制度
　　
　　《程序规定》第二章的“一般规定”用21个条款的篇幅规定了海关办案程序中的基本制度。如双人办案及表明身份制度、回避制度、证据制度、时效和期限制度及送达制度等。
　　（一）双人办案及表明身份制度。《程序规定》第七条规定海关在调查、收集证据时，办理行政处罚案件的海关工作人员不得少于2人，并且应当向当事人或者有关人员出示执法证件。但是，在案件的审查和执行环节，由于存在层级审批，对双人办案没有作出强制性的要求。由于海关办案职能专属于海关缉私部门（知识产权案件和一些现场通关环节的简单案件除外），所以，表明身份制度在海关办案中显得尤其重要。《程序规定》要求办案人员在调查、收集证据时必须要向当事人或有关人员出示执法证件，即查缉证。
　　（二）回避制度。回避制度是保护行政相对人权益的一项重要程序设计，在《程序规定》中用了6个条款对当事人申请办案人员回避、办案人员自行回避以及回避决定作出前行政行为的法律效力分别作了规定。为了防止作出回避决定的随意性，将回避决定权赋予海关关长。为了体现便民的行政原则，允许当事人口头提出回避申请。
　　（三）基本证据制度。定案证据是行政处罚案件的核心环节，证据应当经查证属实，才能作为认定违法事实的依据。值得强调的是，《程序规定》对定案的书证和物证及其复制件和照片的取证要求、证据形式提出明确的要求，用专门条款对高科技条件下的电子数据的证据固定提出了明确要求。
　　（四）时效和期限制度。时效和期限都是行政效率的衍生物。违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚；在期限计算方面，第一次将法定节假日和法定休息日同时引入条款，弥补了其他法律、法规中只规定法定节假日，而没有法定休息日的不足。
　　并且，《程序规定》将期限制度贯穿于海关行政处罚程序的始终，如在回避的申请、决定，扣留的实施、延长期限，法律文书的送达，强制执行，执行终结等各个环节均做了时效限定。
　　（五）法律文书的送达制度。送达特别是涉外送达是长期影响海关行政执法效率的一个突出问题。由于在相关行政法律中没有关于送达的专门规定，行政法律文书的送达都是参照民法的送达程序执行。但由于民事法律关系和行政法律关系的不同，海关在送达方式上又不能完全适用民法的有关规定，如不能委托驻华使领馆或中国驻外使领馆送达等。而且，随着我国外国人管理制度的改革和发展，在华有长期住所或有委托代理人的外国籍、双重国籍甚至无国籍的海关行政管理相对人也越来越多。
　　另外，对于海关来说，即使是无住所、无委托代理人的外国人或无国籍人，在特定条件下（如旅检现场）也具备直接送达的条件。但在民法的相关规定中，由于立法时代背境所限，对上述的送达却没有规定。《程序规定》结合海关执法实践的特点，根据民法关于送达的法律精神，对上述程序作出了明确规定，部分解决了一线执法中的送达问题。
　　
　　与行政相对人密切相关的几个程序
　　
　　（一）财物发还程序。海关对当事人的货物、物品、运输工具等财物错扣或者多扣的，应当及时发还给当事人。过去由于没有操作程序上的规定，海关对错扣或者多扣的当事人财物经常长年堆积在海关仓库之中，或者挂在海关账户下，既不能退还给当事人又无法上缴国库。
　　《程序规定》第八十二条、第八十三条、第八十四条明确规定：担保物或者扣留物多余的部分必须发还，办理程序是海关制发解除扣留、担保通知，当事人到海关办理退还手续，如果当事人在1年内未来海关办理退还手续的，海关将相关款项上缴国库。这将从根本上解决长期困扰海关的执法疑难问题，同时又保护了当事人的合法权益。
　　（二）简单案件处理程序。在海关通关业务现场，经常有一些当事人由于工作上的过失造成申报不实等事实清楚、情节轻微的违规案件，但是按照一般程序处理就要几天甚至更长的时间，当事人的通关货物因此受到滞留，造成延期通关，也不符合海关执法为民、服务经济的宗旨。海关总署采纳了社会各方面提出的意见，在《程序规定》第六章用4个条款的篇幅规定了简单案件处理程序，海关可以当场作出处罚决定。这对提高行政效率，便利当事人通关起到重要的作用。
　　（三）鉴定和仓储费用。《程序规定》第四十三条明确规定，化验、鉴定费用原则上由海关承担。但是当事人申请重新化验、鉴定的，其费用由当事人承担，符合“谁主张，谁买单”的原则。但是，如果当事人主张成立，推翻了海关原化验、鉴定结论，则产生责任倒置，应当由海关承担重新化验、鉴定的费用。
　　对于海关扣留货物、物品仓储费用的承担问题，海关无论是在内部规范性文件中还是在对外规章、公告上都没有明确的规定。《程序规定》第八十三条规定：扣留货物变卖价款在扣除自海关送达解除扣留通知书之日起算的仓储等相关费用后，尚有余款的上缴国库。由此可知，解除扣留通知送达之前的仓储费用不能从发还款项中扣除，应由海关承担。
　　（四）扣留物的变卖通知。《海关法》第九十二条、《海关行政处罚实施条例》第四十七条规定：海关可以将扣留的特殊货物提前变卖，所得价款由海关予以保存，并通知货物所有人。但没有明确在变卖之前是否应当通知所有人，致使在提前变卖过程中缺乏货物所有人的监督。《程序规定》第四十八条第二款明确规定：“海关在变卖前，应当通知先行变卖的货物、物品、运输工具的所有人。如果变卖前无法及时通知的，海关应当在货物、物品、运输工具变卖后，通知其所有人。”
　　
　　当事人应当注意的几个问题
　　
　　（一）陈述、申辩和听证的期限问题。当事人对行政处罚意见提出陈述和申辩的期限，《行政处罚法》中没有明确规定，但明确了当事人必须在收到行政处罚告知单之日起的3日内提出听证。海关在行政处罚实践中一直借鉴听证程序的期限规定，要求当事人在3日内提出陈述和申辩，但没有直接的法律依据，为此，《程序规定》第六十一条规定了3个工作日的陈述、申辩和听证的期限。
　　值得当事人注意的是，《程序规定》第六十一条第三款明确规定了“当事人放弃陈述、申辩和听证权利的，海关可以直接作出行政处罚决定”。当事人书面要求放弃陈述和申辩权利的，根据《行政处罚法》第四十一条的规定，就不能再提出陈述和申辩，但听证权利即使已书面放弃，当事人还可以根据《行政处罚法》第四十二条（一）项的规定，在3个工作日内向海关再次提出听证。
　　（二）货物扣留期限的问题。《程序规定》第四十七条规定，海关扣留货物、物品、运输工具、其他财产以及账册、单据等资料的期限不得超过1年，因案件调查需要，经关长批准可以延长1年。这条规定来源于《海关行政处罚实施条例》，其意义在于限定了海关的办案期限。对于扣留货物的案件，如果在最长2年内无法办结的，海关必须将被扣货物解除扣留退还给当事人，当事人也可以依法要求海关退还扣留货物。
　　（三）申请延期执行的问题。《程序规定》第七十七条规定，“同意当事人延期或者分期缴纳罚款的，执行完毕的期限自处罚决定书规定的履行期限届满之日起不得超过180日。”即当事人确有经济困难向海关申请延期或者分期缴纳罚款的，最长延期缴纳期限为自履行期届满之日起不得超过180日。