解读《进出境印刷品及音像制品监管办法》

　　《中华人民共和国海关进出境印刷品及音像制品监管办法》于2007年6月1日起实施。《监管办法》的出台，对维护我国文化安全、促进正常的文化交流、规范海关执法工作等起到了更加积极的作用。

　　《中华人民共和国海关进出境印刷品及音像制品监管办法》是海关对进出境印刷品及音像制品的监管规章。
　　长期以来，海关监管进出境印刷品及音像制品的主要执法依据为海关总署1991年公布实施的《中华人民共和国海关对个人携带和邮寄印刷品及音像制品进出境管理规定》（署令第21号发布，以下简称“《管理规定》”），规定的内容和验放标准过于简单，已经无法满足海关实际监管工作中的执法需要。制定《监管办法》不仅是海关依法行政的迫切需要，而且为现场统一、规范执法提供了有效保障，不仅有利于提高海关的行政效率，更将对维护海关形象起到积极作用。
　　
　　一、体例结构
　　
　　新公布的《监管办法》与原《管理规定》相比，在体例及内容上均作了较大幅度调整。
　　体例上：条款从原来的9条增加至现在的27条。
　　内容上：
　　调整了印刷品及音像制品的定义；
　　增加了散发性宗教类印刷品及音像制品的名词解释；
　　进一步明确了适用范围；
　　吸纳并整合了相关上位法的有关规定；
　　增加了降低海关执法风险的保护性条款；
　　设定了旅客携带和个人邮寄进出境印刷品及音像制品的征免税限量值；
　　增加了对以货运方式及其他方式进口印刷品及音像制品的监管规定；
　　进一步明确了对宗教类出版物等特殊进出境印刷品及音像制品的管理规定；
　　调整了相关处理处罚规定等内容。
　　
　　二、适用范围
　　
　　原《管理规定》只适用于海关对旅客携带和个人邮寄进出境印刷品及音像制品的监管。而《监管办法》由于增加了海关对以货运方式进口印刷品及音像制品实施监管的有关规定，因此《监管办法》第二条第一款规定“本办法适用于海关对运输、携带、邮寄进出境的印刷品及音像制品的监管”。同时，考虑到海关对不同贸易方式及不同身份的相对人进口印刷品及音像制品实行不同的通关管理规定，《监管办法》在第二十二条至第二十四条分别明确了进入海关特殊监管区的印刷品及音像制品、外交机构及人员、常驻机构、各类非居民长期旅客等携带、邮寄进出境印刷品及音像制品的另按“有关规定”办理，从而将这些特殊情形下进出境印刷品及音像制品的通关手续排除在《监管办法》的适用范围之外。
　　由于原《管理规定》公布实施时，相关上位法还没有发布实施，因此《管理规定》中对印刷品及音像制品的定义完全是海关根据现场执法经验和自身理解予以确定的，其定义范围大大超出了后来相继出台的相关上位法中的定义范围，显然已不符合时代发展的要求。
　　目前，我国对印刷品和音像制品还没有一个公认比较完整、准确的定义，例如印刷品一词在所有相关的法律、法规甚至《辞海》中均没有其概念，国家《出版管理条例》也只是定义了“出版物”的概念。为了适应海关实际监管要求，保持海关规章的历史沿革性，《监管办法》保留了“印刷品”的概念，并在第二十五条中对其定义作了调整。对确实无法归入“印刷品”定义范围的“进出境摄影底片、纸型、绘画、剪贴、手稿、手抄本、复印件及其他含有文字、图像、符号等内容的货物、物品”，《监管办法》在第二条第二款规定“海关按照本办法有关进出境印刷品的监管规定进行监管”。
　　同时，《监管办法》对“音像制品”的定义也相应作了修订和调整，删去了原《管理规定》中的“电影胶片”，这主要是考虑到国家制定、公布、实施的《电影管理条例》和《音像制品管理条例》的相关内容。电影是音像制品的上位产品，国家对电影进出口业务采取专营的管理办法，有别于对进出境印刷品及音像制品的管理。因此，应国家广电总局的要求，不将进出口电影片列入《监管办法》监管范围，海关将在适当时机专门制定出台有关电影片进出口业务的管理规定，在此之前，各海关将根据《电影管理条例》及其他现行规定进行监管。
　　此外，根据有关主管部门的意见，此次《监管办法》还增加了“散发性宗教类印刷品及音像制品”的概念。
　　
　　三、违禁内容认定标准
　　
　　为适应当前形势的发展，切实贯彻海关依法行政、为国把关、服务经济、促进发展的工作方针，增强海关执法工作的统一性和透明度，加强与出版物和音像制品主管部门的联系配合，减少在实际工作中不必要的法律纠纷，《监管办法》在第四、第五条中对原《管理规定》有关禁止进出境的内容条款进行了调整。
　　《监管办法》中关于禁止进境内容的规定表述基本与《出版管理条例》、《音像制品管理条例》等上位法保持一致。关于禁止出境内容的规定，删除了原《管理规定》中涉及“内部发行”和具有文物价值的印刷品及音像制品的内容，以突出体现实施《监管办法》的针对性。同时，为进一步明确海关和国家相关行政主管部门在进出境印刷品及音像制品监管工作中各自的职责，加强各相关管理部门的协调配合，形成齐抓共管的合力，《监管办法》第六条补充规定，海关依据国务院有关行政主管部门或者其指定的专门机构对涉嫌载有违禁内容的进出境印刷品及音像制品作出的审查、鉴定结论予以相应处理。
　　
　　四、征免税限量设定
　　
　　长期以来，海关受行邮监管工作复杂性的影响，在起草行邮法规时，只要涉及个人携带或邮寄物品进境的免税限量问题时，一般使用“自用、合理数量”的概念，以增加现场海关处理复杂情况的灵活性，但这样做往往容易造成各海关执法不统一的情况。
　　为统一和规范海关监管现场的执法标准，增加海关执法透明度，《监管办法》对个人携带和邮寄进境印刷品进行了细化，分为“海关免税验放”、“对超出规定数量部分予以征税放行”和“对全部进境印刷品及音像制品按照进口货物依法办理相关手续”3种情况。其中，第七条规定了准予免税进境的数量，属于对《关税条例》第五十七条第一款“海关规定数额”的细化；第八条规定了超过海关规定数额又不属于进出口货物，同时仍属于自用、合理情形的，予以征税放行，这属于对《关税条例》第五十七条第二款“超过海关总署规定数额但仍在合理数量以内”的细化；第九条规定了按照进出口货物办理海关手续的数量标准，属于对《关税条例》第五十七条第三款“超过合理、自用数量的进境物品应当按照进口货物依法办理相关手续”的细化。
　　
　　五、宗教类进境印刷品及音像制品
　　
　　《监管办法》对个人携带、邮寄进境宗教类印刷品及音像制品的监管规定，仍然使用了“自用、合理数量”的概念，这主要是指进境旅客携带宗教类印刷品及音像制品应仅限于本次旅途自用或国家宗教事务部门规定的限量。如超过上述限量，海关凭有关主管部门出具的证明征税验放；没有相关证明的海关将按照《处罚实施条例》的有关规定予以处理。
　　《监管办法》明确规定了散发宗教类印刷品及音像制品禁止进境。
　　
　　六、以货物方式进出口的印刷品及音像制品
　　
　　长期以来，海关对以货物方式进出口的印刷品及音像制品缺乏一部统一而明确的监管规章作为执法依据。海关对进口印刷品及音像制品的监管，主要依据《出版管理条例》、《音像制品管理条例》及《音像制品进口管理办法》等法规、规章及一些规范性文件中的相关规定；对出口印刷品及音像制品的监管，除《海关法》外，则主要依据有关的规范性文件，在执法的具体工作中，存在依据不足的问题。
　　《监管办法》将中央和国家有关政策文件中的相关规定写进了规章，以便于现场操作；将散见于各个上位法中的相关规定进行整合；并结合海关监管需要，在法律、行政法规规定框架内，对部分内容进行了细化（详见第十一条至第十八条）。
　　增加的内容主要有：
　　明确了经营进口出版物业务的经营单位资格条款，以及其他单位、社团进境自用的印刷品及音像制品的管理条款；
　　明确了进出口，包括暂时进出口、接受境外赠送的印刷品及音像制品，海关如何监管验放的条款；
　　对其他情况进口的印刷品及音像制品的管理进行了明确。
　　
　　七、处理、处罚相关规定
　　
　　《监管办法》对《管理规定》中已不适应新形势下海关执法需要的相关处罚规定进行了较大幅度的修改（见十九至二十一条）。在修订海关相关处罚规定时，考虑到《海关法》和《处罚条例》关于进出境物品处罚的规定情形复杂、条款众多，如果全部在《监管办法》中列明，虽然在体例上会比较完整，但对《监管办法》的主体内容有较大冲击。因此，经反复研究，按照不重复法律、行政法规已有规定的原则，《监管办法》仅对法律、行政法规规定不够具体、但海关执法中又确实存在、需要以规章形式进行规范的情形进行了明确，并参照了《处罚条例》的表述方式。